国家资源输入提升乡村治理能力的运作逻辑分析——以山西兴县农村发展合作总社为例

作者：董江爱  责任编辑：许家秀  信息来源：《中国行政管理》2021年第9期  发布时间：2022-01-23  浏览次数： 24355次

党的十九大提出乡村振兴战略，要求加大对农业农村的支持力度，通过国家资源输入弥补乡村资源流失，补足乡村发展短板。党的十九届五中全会提出实施乡村建设行动，意味着将更多资源输入乡村。如何在国家资源输入中提升乡村治理能力，是关乎乡村振兴成效的一个关键问题。但国家资源输入与乡村治理能力是两个相对独立的过程，国家资源输入并不必然带来乡村治理能力的提升。由此，构建资源承接和治理能力提升的机制体系就显得尤为重要。山西省兴县通过引导农民兴办合作总社，在有效承接国家资源中提升了乡村治理能力，取得了良好成效。本文结合兴县合作总社的发展实践和运作逻辑，探讨国家资源输入如何以合作总社为载体促进乡村治理能力的提升。

一、案例分析：“合作总社”的实践探索

兴县地处吕梁山区深处，是国家级贫困县，全县绝大多数村庄集体经济极为薄弱，有的甚至入不敷出、负债累累。据2016年底统计，全县376个行政村，村集体经济达到万元以上的村只有76个，仅占20.21%。由于没有集体经济组织，扶贫项目和乡村振兴产业项目没有依托载体，项目落地困难，资源使用效益低下，农村发展“散、慢、弱”等问题十分突出。村干部工作缺乏主动性，群众对基层组织和干部不认可、不配合，乡村治理陷入困境。兴县“合作总社”就是在这一背景下启动的。

（一）规则先行与民主建社

兴县在农村集体产权制度改革的基础上，通过扶贫项目和发展集体经济项目，撬动、整合村庄内部的各种资产、资源、资金等要素，在村一级组建合作总社，以村民入股参与为基础，让国家资源输入激发农民脱贫致富和村庄自我发展的能力和活力。

为了保证改革稳妥有序推进，兴县将制度设计放在首位，通过建章立制明确合作总社成立的步骤和程序。合作总社的组建由村党支部和村委会具体负责，按照民主原则分两步进行。第一步：搞好合作总社的前期筹备工作，召开村“两委”联席会议和村民代表会议，充分听取村民的意见和建议，在获得村民同意和支持的前提下，以村集体名义注册成立。同时，鼓励村民积极入社，完成村民入社的股份认缴工作。村“两委”班子成员和贫困户必须入社，其他村民自主、自愿。第二步：召开合作总社成立大会，共同制定章程，选举成立村合作总社的理事会、监事会，完善内部治理结构。合作总社的资金资源构成有三方面：一是村民出资，村民一人一股，每股50-100元，由村民决定。二是村集体与实施公益性项目和经营性项目密切直接相关的资源。三是各种财政支持和项目资金。合作总社成立后，全面开展集体资产清产核资，科学确定村民的集体成员身份。按照资金来源和股权构成比例，确定获益对象。

（二）公益性项目承办与全过程合作运营

合作总社作为承接国家资源输入的载体，以承接政府项目为杠杆，通过公共财政投入撬动合作总社运转。兴县创新支持方式，通过公开议标为合作总社提供项目，激发合作总社组织村民承接项目的积极性、主动性，提高政府资金的经济社会效益。

首先，政府议标提供项目。在试点期间，政府在每个乡镇选择1-2个村给予重点支持，通过议标形式分别为其提供植树造林项目以及100万元以下的道路、水利、美丽乡村建设等集体公益项目，由各村合作总社承担完成；对于公开招标的县域内大型基础设施建设项目，凡是合作总社有能力实施的工程，项目中标单位要优先交给合作总社实施。其次，合作总社承办实施。合作总社承接政府投资的项目工程，要按照“四议两公开”程序实施，强化社员参与和全程监督。合作总社为了提高项目效益，也可以将项目的某一环节对外承包或整体承包给其他主体。再次，社员参与投工投劳。合作总社作为新型农村集体经济主体，能够通过制度设计组织村民投工投劳，共同参与项目运营。

（三）激励性收益分配与开放性共享发展

合作总社建立了完备的农户参与和利益分配机制，妥善处理各方利益，既保障集体和社员的合法权益，也调动社员和管理人员的积极性。利益分配分为两个环节，一是根据资金合作的比例按同股同权的办法进行分配，体现法律的公平精神；二是按不同类型的资产及不同资金的政策要求覆盖不同群体分配，体现政策的导向作用。以财政资金为载体的项目所产生的收益分为两个部分，归属不同主体，一是贫困户享有初次定向分配权益，一是村集体向包括贫困户在内的全体村民进行普惠性分配。除了分红外，有劳动能力的村民尤其是贫困社员通过参加项目实施，按劳动获取报酬，实现劳务和分红的双重收入。合作总社的管理人员实行“底薪 绩效”的方式获得工资收入，激励村干部克服消极懈怠心理。

合作总社的运营是面向市场的开放性共享发展。对于合作总社来说，公益性项目只是起步，经营性项目才是发展的关键。合作总社的经营范围包括环境卫生整治、道路建设、饮水工程、拆除复垦、造林绿化、新型产业培育等，在市场中具有一定的竞争优势。合作总社有“政府 合作总社 社员”“公司 合作总社 社员”等不同运营模式，采取土地流转、生产托管、订单种养等方式，大力发展产业，推动农民抱团发展。此外，为了更好促进合作总社发展，在乡镇一级成立合作总社联合社，注册为独立经营法人，按照地域相邻、优势互补、共同发展等原则，扩大合作范围。在县一级成立合作总社协会，对合作总社的成立、管理、运营等进行指导和规范，协调县级层面的政策和措施，形成以村为基础的三级运营体系，促进了合作总社的发展壮大。

（四）再造集体与治理增效

合作总社作为新型农村经营主体，是由村“两委”领办、全体村民参与、多元产业发展的集体经济组织。合作总社具有企业法人地位，弥补了多年由村委会代行村集体经济发展职能的“缺环”，纠正了政经不分、管理混乱的弊端，实现了政治组织与经济组织“两条腿走路”，在村级组织建设上为推进乡村振兴奠定了基础。合作总社作为新型农村集体经济组织，盘活了农村的人、财、物等要素，为集体注入血液，发挥了集体经济组织在生产服务、经营管理等方面的职能，有效拓宽了集体经济组织的发展空间，集体获得了调节和分配能力，重新焕发生机和活力。

兴县的实践证明，合作总社对于提升乡村治理能力意义重大。伴随合作总社的发展，项目承办、产业发展等公开透明，村级组织的运转更加规范，村民参与集体事务的积极性大大提高。村集体有了收入，能够开展公益事业建设，组织大型敬老孝亲、卫生整治、文明评选等活动，村庄的风气好了，干部的工作也好做了。同时，村干部待遇显著改善，激发其带领村民干事创业的热情。集体经济的发展壮大和农民收入的持续增加，进而维护了基层党组织的核心地位，增强了村级组织的引领力、向心力和凝聚力，提高了村干部的权威地位和村级组织的服务能力。

二、承接资源与提升能力：“合作总社”的运作逻辑

合作总社在动态的运作实践中，以组织化实现资源输入与需求表达的有效衔接，以市场化实现要素聚合和结构优化的有机整合，以重塑村庄共同体实现制度创新与治理效能的转变，以系统灵活持续的制度安排建构支持机制，从而提升乡村治理能力。

（一）组织自主：资源输入与需求表达的衔接机制

通过国家资源输入阻止乡村衰败是实施乡村振兴战略的出发点，自上而下的资源输入如何与孤立分散、多样化的农民需求有效对接，是国家政策支持面临的首要问题，而合作总社就是实现二者有效衔接的组织化平台。

首先，合作总社是集体经济组织平台。资源输入与需求表达的对接本质上是供给和需求的对接问题，农民是各类政策的目标群体，只有政策实施主体和目标群体之间的良性互动，才能使政策更好落地。合作总社作为承接载体，最能体现和反映广大村民意愿，在承接资源输入中能够融入积极有效的群众力量，强化群众对政策的理解和支持，进而提升资源配置和使用效率，让惠农、支农政策真正落地。其次，组织性是合作总社的基本特征。国家资源输入不能面对孤立分散的农民，组织起来的农民有能力承接国家资源，将国家资源转变为乡村治理能力。组织能够缩短国家和农民之间的距离，消除中间环节和中间人，减少公共资源的损耗，确保资源供给的有效性。合作总社作为农民的自主性整合机构，能够重塑农民的主体性，使其真正参与村庄建设和治理。国家对乡村的资源输入不仅要让农民有获得感，更要让农民有参与感和责任感，这是资源输入真正发挥作用的前提。“积极公民的形成需要自上而下的国家建设行动，也需要自下而上的农民参与行动。”[1]自上而下的资源输入与自下而上的农民需求表达在合作总社中得以对接，资源输入精准有效，也提升了农民的组织能力，发挥了农民的主体作用。

（二）利益共享：要素聚合和结构优化的整合机制

“治理是一种要素的集聚，更是一种要素的联结。没有有效的联结，就没有有效的治理。”[2]合作总社作为一场生产关系的变革，通过要素聚合和利益整合，使以经济为核心的村庄治理运转起来。

合作总社是现代市场经济下的新型集体经济形式。农村集体经济的发展依赖现代要素的注入，合作总社释放集体统一经营的要素集聚功能，增强了城乡要素互动，通过引聚政策资源、社会资本及个体资金激活集体内部沉淀资源，释放发展潜能。利益行走到哪里，合作就延伸到哪里。合作总社的社会功能就是重塑相关利益，使原子化的农民实现聚合。合作总社作为新时代条件下的利益型集体经济，只有真正作为市场主体，坚持利益原则，才能更好地面对市场经济。合作总社与各种专业合作社的不同之处，在于更多关注村民共同富裕和乡村可持续发展，是包含差异性利益、普惠性利益和发展性利益的结构性整合，这种多元化利益分配方式兼顾了公平、共享和可持续的原则。通过合作总社构建的紧密联结机制，实现个体农民的生产生活与村庄发展的高度融合，完成对村民参与村庄治理行为的重塑，乡村治理基础得到了显著改善。

（三）效能拓展：制度创新到治理能力提升的转化机制

合作总社的经营管理活动还是一种有效的转化机制，将国家输入资源变为公共资源，并通过公共资源使村庄获得服务能力和调节分配能力，丰富了农民与集体的联结内涵，增强了村民的集体意识和参与意识，实现了从制度创新到治理能力提升的转化。

首先，国家输入资源转化为治理资源。合作总社借助国家资源输入激活了基层民主，通过引入“自下而上决策机制”优化公共产品供给，并将国家资源输入转化为广泛关注的村庄公共事务，通过利益联结、利益分配激发村民参与公共事务的热情，丰富了村庄的治理资源，拓宽了村庄公共治理空间；其次，集体资源使用规则转化为村庄治理规则。以集体资源使用为核心的公共规则的建立和运行，不断建构着村庄秩序，村庄治理的公开性、可预期性大为增强，村集体和村民的行为更加规范，权责关系更加明确，进而“通过群众的组织化在村庄内部建立了一种公共力量，借助这种力量实现了对群众的动员，撬动起了更大的治理动能”[3]；第三，村干部经营管理和服务村民的成效转化为治理权威。随着合作总社的发展，村集体拥有了一定的配置性资源，并生成出权威性资源进而以经济发展撬动村庄治理，使国家的源输入转化为村庄自我发展的能力，村民获得实实在在的好处，对村干部的信任度和满意度大幅增加，村级组织的向心力和凝聚力明显增强。

（四）能力提升：系统、灵活和可持续的支持机制

实施乡村振兴战略和深化农村改革的关键是制度重构。通过合作总社的制度配套构建系统完备、运行有效的支持保障机制，促进资源输入和治理效能稳定转化，从而为农村社会发展和治理提供可持续的动能。

首先，系统性的支持内容。发挥合作总社的治理效能，需要有完备的配套措施。兴县对合作总社运行提供了系统性支持，包括指导服务、风险防控、发展创业、选育人才、规范监管等内容。通过系统性的支持，促进合作总社规范发展、整体提升，使之拥有自我造血和良性循环的能力，从而将自上而下的资源输入与乡村治理结合起来，达到有效整合村庄社会的目的；其次，灵活性的支持策略。乡村社会的发展和治理优化离不开政府的支持，而政府支持是有选择的外部性的支持和引导。政府的扶持尝试建立相应的进入和退出机制，避免因过分依赖政府和缺乏活力而失效。政府致力于采取社会效益更高的间接扶持方式，更有利于合作总社的长远发展；第三，导向性的支持目标。政府对合作总社的支持以增强村庄治理的自主性为目标，以村民自主性为着力点，注重村庄社会空间的培育，从而减少了资源输入背景下国家权力与村庄自主之间的张力。在合作总社的运行实践中，不断完善制度规范，确保资源不滥用、经营不走样，避免资源输入的“最后一公里”困境。并通过民主程序保障村级治理的自由度，确保村干部主动性和村民主体性，逐步提升乡村治理能力。

三、结论

从实践效果看，兴县合作总社是一整套行之有效的制度安排，对普通农业型村庄以及农业型县区发展有一定的借鉴意义。国家的资源输入需要有效的承接载体，这一载体在有效整合国家和农民的基础上，通过衔接、整合、转化和支持机制，实现资源输入与村庄内生组织结构和治理体系的调适，进而提升乡村治理能力。一方面，国家资源输入要以提升乡村治理能力为目标，合作总社是实现国家资源输入与农民需求表达有效对接的载体和平台。国家资源输入要与农民利益联系起来，以外部支持激发内生活力，实现乡村内生动力与外在力量的衔接。这种衔接不是简单的供需对接，而是具有广泛内涵的深刻互动。通过组织化平台和民主方式开展互动，不仅可以有效使用国家资源，也可以提升农民的民主能力和治理能力；另一方面，国家资源输入转化为乡村治理能力的提升，需要构建资源承接和能力提升的机制体系。合作总社以资源输入与需求表达有效对接为基础，构建衔接、整合、转化和支持一体化运作体系，实现城乡要素的有机聚合和国家、集体与个人利益的有效整合，将国家资源输入转化为乡村治理资源和公共事务，确保村民参与乡村治理的主体性和主动性，从整体上提升了乡村治理能力。

参考文献：

[1]邓大才.积极公民何以形成：乡村建设行动中的国家与农民——以湖北、山东和湖南的五个村庄为研究对象[J].东南学术，2021(1).

[2]刘义强.中国农村治理的联结形态：基于历史演进逻辑下的超越[J].学习与探索，2016(9).

[3]杨宇，陈丽君，周金衢.资源输入背景下国家嵌入与村庄自主的张力及调适[J].宁夏社会科学，2021(1).